爱心专线：0731-89720789
爱心专线：0731-89720789
今年1月林业部门公布的第二次全国湿地资源调查结果显示：全国湿地总面积5360.26万公顷（80403.9万亩），湿地面积占国土面积的比率（即湿地率）为5.58%。2013年9月，国家林业局发布的《推进生态文明建设规划纲要》明确，到2020年，全国湿地面积不少于8亿亩的湿地保护红线。
“划定这条红线既是遏止湿地资源面积削减、功能退化趋势的一个迫切需要，又是约束湿地开发利用的高压线；既是维护生态平衡的安全线，又是建设生态文明的目标线，更是科学有序开展生态文明建设的保证线。”全国政协委员、台盟中央秘书长张宁告诉记者。
然而，与湿地保护迫切性形成鲜明对比的是，中国湿地保护的法律制度建设还不完善。截至2013年底，有19个省、市、自治区出台了省级湿地保护法规，但国家层面的专门性湿地立法却长期缺失。在正在召开的全国政协十二届二次会议上，张宁建议国家尽快制定湿地保护法。
制定湿地保护法有何必要？
其实，在全国政协十二届一次会议上，张宁就提交了《关于尽快制定湿地保护法》的提案，并且得到了国家林业局的办理答复。
“国家林业局在给我的提案答复件中说，湿地保护条例已被列入2013年国务院立法工作计划。但由于目前国家有关部门在湿地保护立法必要性、法律制度、管理措施等方面尚未完全统一认识，部门协调难度大，湿地立法还有很多工作要做。”张宁指出，症结在我们的体制机制及思想认识上。
张宁说，根据第二次全国湿地资源调查结果，过去10年间，我国湿地面积减少了约340万公顷，大约相当两个北京市面积。全国湿地总面积5360.26万公顷，与第一次调查同口径比较，湿地面积减少了339.63万公顷，减少率为8.82%。其中，自然湿地面积4667.47万公顷，占全国湿地总面积的87.08%，与第一次调查同口径比较，自然湿地面积减少了337.62万公顷，减少率为9.33%。
除面积缩小，湿地的生态状况也不容乐观，生态状况评级为差的湿地面积占全国湿地总面积的1/3。
“一方面是湿地面积的缩小与生态状况的恶化，另一方面则是湿地对中国淡水安全的重要作用。”张宁告诉记者，数据显示，中国湿地维持着约2.7万亿吨淡水，保存了全国96%的可利用淡水资源，是中国淡水安全的生态保障。
鉴于湿地保护的严峻形势，张宁呼吁国家尽快制订出台全国湿地保护条例，以便用法律手段更好地保护我国湿地生态系统。
张宁指出，目前，污染、围垦、基建占用、过度捕捞和采集、外来物种入侵是中国湿地面临的五大主要威胁。大面积自然湿地的永久消失、湿地生物资源丰度的持续下降、湿地水资源污染和不合理利用等，已经造成湿地生态系统功能持续退化，进而威胁着区域性经济社会可持续发展和生态环境质量安全。
虽然我国陆续制定出台了一批关于土地资源、水资源、生物资源、野生动物以及环境保护和污染防治的法律法规，大大完善了环境资源保护与利用管理的法律体系，也对湿地保护起到一定支持作用。但张宁表示，由于区域性工农业生产与城镇化建设的快速、不和谐发展，湿地重要性认识尚未完全转化成政府和百姓的具体行动，非法或不合理占用湿地、大面积围垦天然湿地、乱捕乱采湿地动植物、向湿地排放污水污物等现象依然严重。因此，中国湿地的保护和合理利用，迫切需要有完善健全的法律体系与法律制度予以保障。
现有法律存在哪些缺陷？
张宁梳理了我国现行湿地保护与管理相关立法，发现还存在诸多需要弥补的缺陷。
行政管理体制关系不顺
湿地涉及多种类型土地资源，如沼泽、湖泊、滩涂、河流、草地、林地、海洋，甚至水库和稻田等。按中国现行行政管理体制，林业、农业、环保、海洋、国土、水利、建设、运输等部门都在各自职能范围内对湿地具有行政管理职能。然而，湿地又是涉及土地、水域、野生植物、航道、农田等的综合体，所以多部门交叉管理现象十分普遍，不利于将湿地及其生态系统作为统一整体进行管理。
法律调整对象、范围不明
虽然我国现行法律法规已引入湿地概念，但没有一部能够明确法律定义。也就是说，尽管按照湿地的科学概念和分类，它包括非常丰富而宽泛的内容，但是从法律层面上考察，湿地究竟指什么？概念内涵与外延是什么？作为特定的法律调整对象，需要调整的范围和边界是什么？目前都未予以明确。
法律对政府行为约束不够
我国以往的湿地开发利用活动中，政府的作用占据了主导地位，例如20世纪50年代的围湖造田、70年代的沼泽开垦、80年代的滩涂开发，甚至21世纪以来的保护区公路建设、城市湿地地产开发、滩涂水产养殖等等，都属于政府鼓励政策引导下的开发活动。由于一些地方政府缺少湿地保护意识，忽视湿地开发的环境影响评价，同时现行法律法规对政府不合理开发湿地缺少足够的法律限制和制约，也导致了湿地资源的持续退化和恶化。
缺少强有力的法律制度
虽然我国现行法律法规已经不乏涉及湿地保护与管理的原则性规定，但多数都是针对湿地保护的单一元素设置的，零碎、分散，其完整性、系统性、针对性和操作性都远远跟不上工作发展的需要。特别是湿地资源调查监测、湿地占用征用的监督管理、各种破坏行为的处罚等，包括怎样更好地履行国际公约，都缺乏一些更明确的、更有操作性的、更管用的条款和规定，对湿地保护和管理面临的特有问题，如湿地资源有偿使用、湿地生态用水保障、湿地开发利用许可、湿地系统综合管理等，目前均没有现成的法律规定可以参照，所以很有必要从国家层面出台一部专门针对湿地保护的行政法规。
不同法律规定间存在矛盾
虽然部分法律法规已经列入类似保护湿地或者湿地资源的条款，但由于湿地法律概念不明确，甚至多数法律法规并未将湿地作为调整对象，因此一些法律对湿地类型或者湿地相关类型资源的开发利用行为，实际上采取的是默认或者鼓励的态度，给原本应该加强保护的湿地，又增加了合法开发的压力。例如，《土地管理法》将沼泽、滩涂等湿地列入到往往被视为荒地的“未利用地”类型，将湿地保护置于两难处境。
基于这些弊端和缺陷，张宁认为制定我国湿地保护相关法律法规到了刻不容缓的地步，建议尽快制定国家层面的湿地保护法。
上一篇：乐见从“有没有法”到“管不管用”